全国人大代表刘伟:建议加快新型PPP模式试点工作

2016-03-06

中国经济周刊-经济网讯(记者 邹锡兰)随着“十三五”的开启,PPP模式在交通、能源等领域飞速发展。目前我国已有PPP模式运作的项目累计超过1000个,总投资额超过9000亿元,2015年财政部公布全国推介PPP项目6650个,计划总投资额达到8.7亿元。

PPP模式在全国声势浩大,社会资本也开始磨刀霍霍。但全国人大代表、佳都集团董事长、佳都新太科技股份有限公司CEO刘伟对此却感到不安。

“在如火如荼的PPP大潮下,也出现了不少盲目推项目,甚至将PPP模式简单地作为弥补地方建设资金缺口的融资方式,一哄而上的思潮和做法,这样一来不但无法发挥PPP模式转变政府职能、转变经济发展方式的战略性意义,还会给经济社会带来新的风险隐患。”3月5日,刘伟对中国经济周刊-经济网表示。

虽然,我国PPP模式开始于20世纪80年代,但是实际运作中模式并不够成熟。诚如刘伟所担心的,PPP项目周期长、投资金额大、融资困难,现行金融体系尚不适应项目融资的要求。

目前,我国政府虽然极力推荐PPP项目,但是现今有关PPP的法规多为部门和地方制定,缺乏国家层面的立法,法规层次较低,法律效力不高,从而导致投资环境与体制不健全,社会信用基础薄弱。

另外,长期以来,我国PPP项目以由用户付费的BOT模式为主,但随着经济性基础设施向不发达地区伸延和社会性基础设施的需求不断上升,越来越多的项目自身收益不能弥补其投入或根本就没有用户付费,客观上限制了BOT方式的应用。现行PPP模式已不能适应新形势的需要。

因此,针对国家推广PPP模式以推动城市基础设施建设方面,刘伟提出以下建议:

一、  完善PPP制度框架与法规体系,创造良好的投融资环境。

推广运用PPP模式,关键在于制度设计和政策安排,明确适用于PPP模式的项目类型、采购程序、融资管理、项目监管、绩效评价等事宜。建议尽快完善PPP制度框架与法规体系。  

此外,为推进经济结构战略性调整,加强薄弱环节建设,促进经济持续健康发展,迫切需要在公共服务、资源环境、生态建设、基础设施等重点领域进一步创新投融资机制,充分发挥社会资本特别是民间资本的积极作用。

    二、识别社会资本关注的焦点和需求,规范资本准入和退出机制。

刘伟认为,应该发挥市场作用,并理清政府角色,打破行业垄断和市场壁垒,切实降低准入门槛,建立公平开放透明的市场规则,营造权利平等、机会平等、规则平等的投资环境,进一步鼓励社会投资特别是民间投资,盘活存量、用好增量,调结构、补短板,服务国家生产力布局,促进重点领域建设,增加公共产品有效供给。

另外,可实行统一市场准入,创造平等投资机会;创新投资运营机制,扩大社会资本投资途径;优化政府投资使用方向和方式,发挥引导带动作用;创新融资方式,拓宽融资渠道;完善价格形成机制,发挥价格杠杆作用。

三、拓宽项目融资渠道,提高PPP项目的融资效率。

PPP融资模式倡议能让民营资本更多地参与到项目中,以提高效率,降低风险。这也正是现行项目融资模式所欠缺的。政府的公共部门与民营企业以特许权协议为基础进行全程的合作,双方共同对项目运行的整个周期负责。

以城市轨道交通为例,刘伟认为PPP方式的操作规则若使民营企业参与到城市轨道交通项目的确认、设计和可行性研究等前期工作中来,不仅降低了民营企业的投资风险,而且能将民营企业在投资建设中更有效率的管理方法与技术引入项目中来,还能有效地实现对项目建设与运行的控制,从而有利于降低项目建设投资的风险,提高PPP项目的融资效率。这对缩短项目建设周期,降低项目运作成本甚至资产负债率都有值得肯定的现实意义。

四、建立合理的风险分担机制和信用约束机制。

由于风险复杂,识别和度量PPP项目风险比较困难,用好PPP这把利器,需遵循大型项目建设的一般规律,将项目风险在参与方之间进行合理、公平地分担。公私合营要写好合同,对风险分担要有详细的准备,签订PPP合同时需尽量处理好每个细节。

五、加速开展新型PPP模式试点建设。

据财政部的测算,截止2015年中国城镇化率为53.6%,预计2020 年将达到60%,由此带来的投资需求或将达42 万亿元;而在土地财政难以为继,融资平台融资职能将被剥离的趋势下城镇化建设的需求将形成巨大资金缺口。

随着《预算法》的修订以及《关于加强地方政府性债务管理的意见》的出台,在预算管理和债务约束的情况下,积极引入PPP 模式,鼓励和吸引社会资本参与基建投资,将在引入资金的同时,有望形成更有效率、可持续的资金管理机制

因此,刘伟建议加快新型PPP模式试点工作,从而加速我国城市基础设施的建立。